Como en un laberinto, las salidas no se ven. Quien gane las elecciones presidenciales recibirá a un país con la peor situación fiscal en décadas. Colombia tiene hoy nivel de deuda y déficit similar al de la pandemia sin una crisis de salud pública.
Durante los últimos años se agravaron todos los problemas derivados de un acumulado de décadas y una expansión del gasto público sin construir una base tributaria capaz de financiarlo. El gobierno de Gustavo Petro ha tenido cuatro ministros de Hacienda, la peor pelea con el Banco de la República desde que es independiente, el primer presupuesto aprobado por decreto, cuatro emergencias económicas y la decisión de romper la regla fiscal.
Tras lograr la aprobación en el Congreso de una de las reformas tributarias más progresistas en la historia, perdió la gobernabilidad, se empantanó en un caso enorme de corrupción que cobró la cabeza de un ministro de Hacienda y el presidente desató una estrategia populista que deja muy limitado a su sucesor.
Para discutir sobre el tema, La Silla Académica habló con Oliver Pardo, Director del Centro Javeriano de Competitividad y Profesor Asociado de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana. Es el autor del libro El Laberinto Fiscal de Colombia: Causas, Riesgos y Salidas a la Crisis Fiscal (2026). Basado en el libro y en una conversación con el autor, publicamos la siguiente entrevista.
LSA: ¿Cuáles son las cifras que definen lo que usted llama como el “laberinto” fiscal de Colombia?
Oliver Pardo: Lo primero que hay que decir es que el panorama de las finanzas públicas de Colombia es muy preocupante. La deuda como porcentaje del PIB se mantiene cerca de su máximo histórico, el déficit fiscal sigue elevado, la prima de riesgo del país supera ampliamente a la de sus pares regionales y la liquidez del gobierno sigue en niveles críticamente bajos.
Veamos algunos detalles de esto. El déficit primario del gobierno nacional —es decir, la diferencia entre los ingresos y los gastos antes de pagar intereses de deuda— alcanzó el 3,5 por ciento del PIB en 2025. La cifra es preocupante por sí sola, pero lo es más cuando se entiende la dinámica de la deuda.
En Colombia, aún bajo las condiciones de financiación más favorables, la tasa de interés que el gobierno paga sobre su deuda es superior a la tasa de crecimiento de la economía. Eso significa que la deuda como porcentaje del PIB seguirá creciendo y hace que ya hoy se mantenga cerca de su máximo histórico. En el 2024, fue del 59 por ciento del PIB, casi el mismo nivel de la pandemia y muy por encima del promedio histórico del 39 por ciento registrado entre 1999 y 2019.
Entre 2019 y 2025, el gasto primario del gobierno nacional pasó de 15,8 por ciento a 19,9 por ciento del PIB, un aumento de 4,1 puntos porcentuales. El grueso de ese incremento provino de las transferencias, que subieron 3 puntos del PIB. Pensiones (+0,6), salud (+0,5), el Sistema General de Participaciones (+0,4) y el subsidio a los combustibles a través del FEPC (+0,4) explican buena parte del aumento.
A eso se suman mayores gastos en inversión (+0,9) y un residual de otras transferencias (+0,8) las cuales corresponden a más de 200 obligaciones diversas.
Del lado de los ingresos la situación tampoco es alentadora. El recaudo tributario lleva más de una década incapaz de superar el 15 por ciento del PIB (con la excepción de 2023, un año donde los precios de los commodities, la reactivación económica tras la pandemia y algunas decisiones de política para adelantar el recaudo ayudaron a alcanzar un recaudo récord). Ni las múltiples reformas tributarias ni los esfuerzos de modernización de la DIAN han logrado romper ese techo.
La incapacidad de superar ese techo de recaudo no se debe a que las tarifas de los impuestos sean bajas. Todo lo contrario. Bajo el marco tributario de referencia —el que resultaría de eliminar todos los beneficios tributarios y toda forma de evasión—, el gobierno debería estar recaudando más del 31 por ciento del PIB.
LSA: ¿Qué tanto tuvo que ver la pandemia con que llegáramos esta situación?
OP: Durante la década previa a la pandemia, los pagos de intereses se mantuvieron relativamente estables, sin superar el 3 por ciento del PIB durante ese periodo. Sin embargo, a partir del 2021 se observa un incremento notable en el pago de intereses, alcanzando un preocupante 4,4 por ciento del PIB en el 2024.
Este aumento obedece al incremento en la prima de riesgo, al mayor nivel de endeudamiento acumulado tras la pandemia y al alza en las tasas de interés, producto de los ajustes monetarios implementados en respuesta a la inflación global. Este incremento en el servicio de la deuda pone presión sobre las finanzas públicas al reducir la liquidez disponible.
La respuesta fiscal del gobierno Duque frente a la pandemia plantea interrogantes sobre su proporcionalidad y duración. Por un lado, el esfuerzo podía quedarse demasiado corto si las medidas implementadas no eran suficientes para mitigar los impactos económicos y sociales de la crisis. Pero por otro lado, un esfuerzo excesivo para contener la crisis, aunque inicialmente efectivo, comprometió la sostenibilidad fiscal a largo plazo, al aumentar de manera desproporcionada el endeudamiento público y restringir la capacidad de respuesta futura ante nuevos desafíos económicos.
En el 2020, el déficit fiscal y la deuda pública alcanzaron niveles históricos a raíz de la pandemia. No obstante, aquí lo clave es que aunque en el 2021 el PIB recuperó su nivel del 2019, el gasto primario se mantuvo alrededor de 3 puntos del PIB por encima de su nivel prepandemia.
El aumento del gasto, en principio implementado como una respuesta temporal a la pandemia, se prolongó más allá de lo necesario y, al parecer, se ha vuelto permanente. Mientras tanto, las reformas tributarias no han logrado generar de manera significativa los ingresos necesarios para cubrir el aumento del gasto. Como resultado, la deuda como porcentaje del PIB sigue creciendo.
LSA: Explíquenos un poco más por qué es problemático que aumentara el gasto y que no haya disminuido desde la pandemia.
OP: El dato clave es que, para 2024, el gasto primario de 2020 no había retornado a niveles prepandemia. Naturalmente, el gasto público desempeñó un papel preponderante en la recuperación económica de Colombia. Del 2011 al 2019, ese gasto osciló entre el 15 y el 17 por ciento del PIB. Con la llegada de la pandemia, se disparó al 20 por ciento del PIB.
Pero, aunque a partir del 2021, la participación del gasto primario en el PIB ha tenido una ligera disminución, no obstante, para el 2024 se encontraba casi en el 19 por ciento del PIB, alrededor de tres puntos del PIB por encima de su nivel en el 2019.
Un salto tan significativo en el gasto primario sería sostenible siempre y cuando hubiese estado acompañado de un aumento equivalente en los ingresos. Por desgracia, como dije, la nación no ha podido aumentar sus ingresos de manera significativa. A pesar de múltiples reformas tributarias, los ingresos tributarios no dejan de oscilar entre el 13 y el 14,5 por ciento del PIB entre el 2011 y el 2024.
LSA: ¿Cuál fue la apuesta del gobierno Petro en materia fiscal?
OP: El inicio de la administración de Gustavo Petro, en 2022, estuvo marcado por un ambicioso plan de gasto público destinado a financiar el programa de gobierno. Este enfoque requería de un importante espacio fiscal, respaldado por la reforma tributaria aprobada en ese mismo año,
Sin embargo, aunque la participación del recaudo sobre el PIB presentó un pico en el 2023, volvió a disminuir en el 2024 al mismo nivel que tenía en el 2022. Peor aún, para el 2024 se habían pronosticado ingresos adicionales sin relación alguna con la reforma, pero con pocas posibilidades de materializarse.
La comparación entre el pronóstico realizado en el Presupuesto General de la Nación del 2024 y los resultados del cierre del 2024 muestra lo lejos que estuvieron las expectativas de la realidad. El elemento más destacado es la diferencia en los ingresos tributarios, que estuvieron 4,2 puntos del PIB por debajo de lo proyectado.
Así, el panorama fiscal del 2025 del gobierno se vio limitado seriamente. La ausencia de una reforma tributaria significativa en el 2024 limitó severamente la competencia para estabilizar sus finanzas en el 2025. Al mismo tiempo, la incapacidad de reducir el déficit fiscal erosionó la confianza de los mercados y planteó dudas sobre la sostenibilidad del endeudamiento público.
LSA: Frente a esta situación que ha descrito, el gobierno Petro optó por activar la cláusula de escape de la regla fiscal, que le permitió suspender los límites al déficit y al endeudamiento. ¿Cómo evalúa esa decisión?
OP: La situación fue que dado que el endeudamiento público debía ser coherente con la regla fiscal, la capacidad del gobierno para recurrir al crédito como fuente de financiamiento se encontraba restringida.
En consecuencia, en la medida en que los ingresos proyectados no se materializaban, los límites al endeudamiento se tradujeron en un problema de liquidez para el gobierno, reflejado en unos saldos en efectivo para el Tesoro Nacional históricamente bajos.
Esta situación derivó en un escenario en el que no había recursos suficientes para atender compromisos de gasto de distinta sensibilidad social, económica, política y financiera. Frente a esta situación, como se mencionó, el gobierno activó la cláusula de escape de la regla fiscal. Esta disposición permite suspender temporalmente los límites fiscales establecidos por la regla, cuando se presenten circunstancias excepcionales que impidan su cumplimiento, como una caída inesperada del recaudo.
Esta decisión alivia temporalmente la presión sobre la caja y permitió afrontar los pagos más urgentes. No obstante, la activación de la cláusula no elimina las causas estructurales del desbalance fiscal ni resuelve la acumulación de obligaciones; más bien, posterga el ajuste necesario y subraya la urgencia de abordar de manera integral las rigideces del gasto y la insuficiencia estructural de los ingresos.
Lo que revela este episodio es una limitación más profunda del marco institucional colombiano. El país no cuenta con instrumentos adecuados para enfrentar contingencias en las que la escasez de ingresos, combinada con un alto volumen de obligaciones legales de gasto, hace inviable el cumplimiento de la regla fiscal. En tales escenarios, el gobierno se ve forzado a escoger entre violar el marco fiscal, incumplir obligaciones legales o recurrir a mecanismos extraordinarios como la cláusula de escape.
Lo cierto es que esta medida no resuelve los desbalances estructurales de las cuentas públicas. En algún momento será inevitable corregirlos, lo que implica recortes de gasto y aumentos de impuestos; cuanto más se postergue este ajuste, más drástico y costoso será.
LSA: ¿Qué tanto está presente esa situación de déficit fiscal en los debates de los candidatos a la presidencia?
OP: Muy poco. El debate alrededor de las campañas políticas a la presidencia ignora las díficiles decisiones que se deben tomar para estabilizar las finanzas públicas. Esto mientras la escasez de efectivo por parte de la Nación para cumplir con sus obligaciones se hace cada vez más apremiante.
Mientras el mercado continúe financiando al gobierno, el ajuste podrá seguir aplazándose. Pero si un evento financiero —como un aumento súbito de las tasas de interés internacional o una nueva crisis financiera a nivel global— interrumpe esos flujos, la crisis de caja se traducirá en recortes abruptos, congelamiento de apropiaciones y atrasos en pagos, incluyendo posiblemente obligaciones financieras.
La implementación de una consolidación fiscal recaerá principalmente en la próxima administración, a quien le tocará decidir entre un ajuste ordenado pero doloroso acompañado de organismos multlaterales o un ajuste caótico y aún más traumatico si se opta por seguir ignorando la necesidad de un ajuste.
El problema es que estas medidas suelen ser muy impopulares, pues la magnitud del ajuste implica que este tendrá que ser gradual, combinar acciones por el lado de los ingresos y de los gastos, y estar acompañado de políticas que aceleren el crecimiento económico. En el libro calculo que el paquete de medidas necesario para lograr la consolidación tomará más del 4,5 puntos del PIB. Es una tarea que difícilmente uno de los candidatos va a comprometerse a hacer en lo que queda del proceso electoral.
LSA: Basado en los argumentos del libro, ¿Qué recomiendaciones le da al próximo gobierno para enfrentar ese laberinto fiscal?
OP: Cualquier gobierno tiene dos caminos para buscar la sostenibilidad: aumentar los impuestos, lo cual tiene un alto costo político y legislativo; o recortar los gastos, lo cual choca con inflexibilidades legales (pensiones, nómina, transferencias regionales) e inflexibilidades políticas (inversiones para cumplir el programa de gobierno).
Promover una nueva reforma tributaria conlleva un alto costo político: exige negociar con el Congreso, enfrentar la presión de diversos grupos de interés y asumir el desgaste ante la opinión pública.
Por lo tanto, aunque en principio cualquier administración futura podría intentar cerrar la brecha fiscal mediante un aumento de impuestos, en la práctica no siempre tiene garantizado el capital político necesario para impulsar una reforma lo suficientemente ambiciosa para garantizar el cumplimiento de la regla fiscal.
Además, considerando el impacto limitado que han tenido las reformas tributarias sobre los ingresos fiscales, es dudoso pensar que ese ajuste fiscal sólo pueda lograrse por la vía del recaudo.
Por el lado del gasto, las limitaciones legales y políticas para recortarlo también son severas. Hay inflexibilidades legales y políticas. Las inflexibilidades legales corresponden a aquellas apropiaciones de gasto que el gobierno está obligado a presupuestar por mandato constitucional o legal, como el pago de pensiones, el pago de la nómina y la asignación de recursos para las regiones.
Las nóminas financiadas de forma indirecta a través de las transferencias operan bajo esquemas que imposibilitan que el gobierno las reduzca discrecionalmente. Lo mismo ocurre con la nómina de la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía y los organismos de control. La reducción del número de militares y policías sería una iniciativa de una enorme complejidad, dados los desafíos de seguridad que enfrenta el país.
Entonces, las restricciones asociadas a la reducción de la nómina pública reducen de manera significativa el margen de maniobra de cualquier gobierno en materia de gasto en personal.
Aunque el debate público a menudo se centra en la necesidad de reducir la “burocracia”, los datos sugieren que cualquier ajuste en este rubro tendría un impacto limitado sobre la sostenibilidad fiscal de Colombia. Por ejemplo, el gasto del ejecutivo central representa solo el 0,6 por ciento del PIB, lo que sugiere poco espacio para recortes masivos en este rubro.
Así, la receta de la consolidación fiscal de Colombia requerirá una combinación política difícil de mayor recaudo, contención del gasto y una nueva regla fiscal. De los cuatro puntos del PIB necesarios para la consolidación, aproximadamente la mitad deberá alcanzarse a partir de una o dos reformas tributarias y la otra mitad con recortes escalonados pero permanentes de gasto.
LSA: ¿Qué tipo de medidas concretas son algunas de estas que serían necesarias para la consolidación fiscal?
OP: Una clave para aumentar el recaudo es resolver las deficiencias administrativas de la Dian. Hay mucha influencia política en el funcionamiento de esa entidad que ha impedido que sea más efectiva en su capacidad de recaudo.
También es necesario contener las presiones de gasto en salud y pensiones. Hacia el futuro, el subsidio a los combustibles tiene una tendencia decreciente, pero otras transferencias, como las pensiones, la salud y el Sistema general de participaciones tienen una tendencia creciente.
Por ejemplo, el aumento proyectado del gasto en Colpensiones será de 0,6 por ciento del PIB entre 2026 y 2036, y de 1,8 por ciento del PIB por el gasto en salud. Es decir, las presiones sobre el gasto persistirán.
Para eso se requerirá, en salud, buscar fuentes de financiación por fuera del presupuesto general de la Nación y retornar a un plan de beneficios explícitos. Para las pensiones, se requieren de reformas paramétricas en la edad de presión, gravar las pensiones con el impuesto de renta y revisar el mandato constitucional de pensión mínima de un salario mínimo, porque con ese valor es imposible sostener un sistema de cobertura total.
Pero el reto de materializar esas reformas es que los votantes vean el valor de un manejo fiscal responsable. En el libro digo que un buen manejo fiscal contribuye a mantener bajas tasas de interes y crea un entorno favorable para la inversión privada y la generación de empleo.
En un país donde el votante medio es autoempleado y no tiene acceso al crédito formal, ese argumento probablemente no resulta muy convincente y es natural que mucha gente se pregunte por qué los acreedores no deben asumir al menos parte del ajuste. En cualquier caso, la necesidad del ajuste persiste y aumentará a medida que se estrechen las condiciones de liquidez.